省委党史研究室探索革命老区挂钩扶贫新模式

唐 东 生

2007年，省委党史研究室与革命老区红河县大羊街乡结为扶贫挂钩单位，实行定点扶贫。省委党史研究室在接受省委、省政府这光荣而艰巨的任务后，即要求派驻大羊街乡的挂职干部加强调查研究，努力从制度、机制层面上探索一条既符合当地实际，又能让群众从根本上脱贫致富并保证不返贫的路子。以下就是省委党史研究室在挂钩扶贫工作中，对扶贫新型模式——贫困村互助资金项目的试点与探索。

一、新时期需要创新扶贫模式

贫困指的是由于缺乏物质的、文化的和社会的资源而处于一种社会不可接受的最低生活水平或生存状态，以及由于缺乏必要的手段、能力和机会而不能摆脱这种最低生活水平或生存状态。贫困实际上包括两层意思。第一，贫困是由于资源的匮乏，从而使其生活水平低于社会可以接受的最低标准。这里讲的资源，既包括物质资源，也包括文化的和社会的资源。第二，从根本上讲，贫困是缺乏手段、能力和机会。因此，要克服贫困，就要给贫困者以扶持，换言之，社会不应该仅仅被动地保障贫困者的最低生活水准，而应该更多地把注意力投向铲除人们陷入贫困的根源，主动地保障贫困者拥有必要的手段、能力和机会。

根据上述定义，并结合致贫的原因，我们可以将当前农村贫困户划分为七种类型：一是资源型贫困，即因为缺乏生产经营性资金，无法扩大生产经营因而无法增产增收而贫困；二是能力型贫困，即由于缺乏生产经营技术，缺少致富门路而贫困；三是劳力型贫困，因家庭缺少劳力而贫困，如“老少型”家庭、孤寡老人家庭等；四是病残型贫困，比如因家人患病而花费大量医药费或者是因不能像正常人一样劳动而贫困；五是灾害型贫困，主要是因为天灾人祸如洪涝灾害、车祸、环保事故等造成农户减产减收或者巨大的资金花费而贫困；六是懒惰型贫困，即因为只知等靠要，不思进取，好吃懒做而贫困；七是特殊型贫困，比如因供儿女上学或婚嫁举债而贫困等。

在上述七种类型的贫困中，资源型贫困和能力型贫困是最主要的贫困类型和贫困原因，因而也是扶贫开发工作的主要攻坚对象，而对于劳力型、病残型、灾害型、特殊型贫困等将主要通过构建国家级的社会保障安全网络来解决，比如新型农村合作医疗制度、低保制度、养老制度、民政救济制度以及助学贷款之类政策来解决。这就是说，新时期扶贫工作已经从救济性扶贫走向开发性扶贫的转型，而财政扶贫资金将主要通过强化人们经济自立能力，达到扶贫帮困的目的。

一段时间以来，我们在结对帮扶和挂钩扶贫中，针对贫困户采用的被动式、救济式、输血式扶贫方式，比如直接发放资金、物资和贴息等，由于是临时性的输血与救济，并不能从根本上解决农民可持续发展的资金来源匮乏问题，不能解决对项目的管理问题，没有发挥农户自己的主观能动性，所选择项目也不甚符合当地实际，它不能真正发展农户的经济自立自强能力，因而不能从根本上实现脱贫致富，致富后也容易返贫，因此效果欠佳。这个严峻的事实说明，我们亟需对挂钩扶贫的模式进行与时俱进地创新。

二、省委党史研究室对扶贫新模式的探索

贫困村互助资金项目坚持 “无偿投入、有偿使用、长期滚动、受益群众” 的宗旨，其目的就是要积极探索和完善财政扶贫资金使用管理的新机制，增加贫困群众收入，提高贫困村、贫困户自我积累、自我管理、互助互济和持续发展的能力。它在我国其他省份的试点中取得了令人鼓舞的效果，因此，对于它在经济社会发展落后的民族地区是否适用，我们可以先行做些探索。

由于互助资金项目与小额信贷项目有很多相似之处，而前些年爱德基金曾经在大羊街乡的大妥赊村、红土坡村等自然村开展过小额信贷项目。省委党史研究室派驻大羊街乡的挂职副乡长唐东生对这些小额信贷项目村做了深入全面的调研，写出了专题调研报告。报告认为大羊街乡具有开展互助资金项目试点的良好基础、条件和意愿。将此建议报告省委党史研究室和大羊街乡党委政府研究同意后，确定在该乡的大妥赊村开展贫困村互助资金的试点。首先是由25户农户自愿成立了大妥赊村扶贫互助会，会员每户缴纳互助金200元，共计1000元，省委党史研究室投入5万元扶贫资金，共同组成了互助资金。其后，互助会通过了章程，选举出了管理机构。2008年10月份，互助会开始运行，会员们高高兴兴地从互助会借到一笔笔款项，用于发展生产经营。根据不完全统计，这25户会员农户中，有养猪户25户，养羊户2户，养兔户2户，养鸡户5户，开车运输的有6户，经营摩托车店的1户，小商店6户，烤酒的1户，做豆腐的11户。目前，互助会已发展养猪93头，养羊100头，养兔100只。会员农户们计划增加养殖100头猪，达到200头的规模；养兔800只，购买3台农用车，购进摩托车100台，等等。据我们在调研中的初步测算，每笔借款与其净收益之比为1：2，可谓回报丰厚，效益非常显著。总的来看，扶贫互助会已经发挥并可预期发挥巨大的经济社会效益，并对扶贫模式的创新产生不可估量的影响。

一种扶贫模式能否成立并在当地生根发芽，必须解决三个关键问题：首先，扶贫资金的可获得性问题。作为启动阶段需要输入一定的外部资源，就像给干渴的人嘴里滴上几滴救命的水，作为种子资源，开始贫困农户和农村社区的自我积累和自我发展之路；其次，组织模式的自我运行问题。一项制度要有生命力，关键是要能够实现自我执行或运行，就是说，它不是依靠外在推动才能运行，而是植根于内部的自觉与自为，否则，就会出现典型的人走茶凉，人亡政息的现象，使得扶贫的模式缺乏可持续性和生命力。第三，治理能力的配套建设问题。要有一种综合性的农村社区治理能力建设跟进，使其能够实现自我管理、自我服务、自我积累和自我发展；第四，扶贫模式的适用推广问题。就是要在实践中检验该模式是否适应当地实际，能否真正帮助农户脱贫致富，能否在更大的范围内适用等等。我们针对上述问题进行了探索。

1.探索解决扶贫资金的可获得性问题

由于我国城乡双元结构的存在和金融体制的缺陷，农民在生产经营中普遍存在资金短缺的难题，导致农户想发家致富，但苦于资金匮乏，只能坐困愁城，忍受贫困。农村融资异常困难也导致一些地方高利贷死灰复燃，带来经济社会不安定的隐患。十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，农村金融是现代农村经济的核心，要创新农村金融体制，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，规范和引导民间借贷健康发展。

多年来，我国大多数扶贫方式主要是项目方式，项目终止后，资金支持也就终止了。比如，2006年大妥赊村在小额信贷项目到期后，农户都希望能够继续发放贷款，但无奈项目已经结束，不能继续支持。有道是冰冻三尺，非一日之寒。大羊街乡属于深度贫困乡，脱贫也非一朝一夕所能实现。因此，扶贫资金的长期支持才能有较好效果。

大妥赊村扶贫互助会就是为解决这个难题而进行的探索，这就是将一笔财政扶贫资金长期放在某个村里，作为种子资金循环使用，低利率借出，农民借款相互联保，以保障资金安全回收和发挥增收实效。直到该村基本具备了造血功能，即能够实现自我积累好自我发展时资金才撤出，安排到其他需要资金支持的村寨。事实上，当地群众对此非常欢迎和渴望，生怕项目不能成功，其希望落空。

2.探索组织模式的自我运行问题

组织制度的生命力在于其能够实现自我执行或运行，就是说，它不是依靠外在推动才能运行，而是植根于内部的自觉与自为，否则，就会出现典型的人走茶凉，人亡政息的现象，使得扶贫模式缺乏可持续性。遗憾的是，我们过去针对贫困户的扶贫组织模式的问题的关注就很少，更不用说关注组织制度的自我执行问题了，而它事实上却是左右扶贫开发成败的关键。过去以来，我们针对贫困户的扶贫组织模式主要有两种：

一种是“空对空”组织模式，即扶助者和被扶助者根本就没有建立起应有的组织连带关系，如直接发放资金、物资和贴息等。这种组织模式中，扶助者甚至连被扶助者的面都没见过，其扶助的肯定要打一个很大的折扣。道理很简单，扶助者甚至不知道，也不关心他送的钱物是否直接送到最需要扶助的或者是他指定的那些被扶助者手上，更不知道或关心这些钱物是否被这些被扶助者用于生产经营亦或是买酒喝了。

另一种是“空对地”组织模式，比如扶贫干部结对帮扶，但扶贫干部不一定就懂农业科技，或者不一定了解当地实际以及市场行情，或者他没有时间精力甚至是不善于指导被扶助者的生产经营技术或者管理，因此这种组织模式也是不甚可靠的，而且这种模式同样面临对项目运行的监督不力的问题。

上述两种组织模式都是以外来精英对贫困农户的扶持和指导为核心，是一种外生型或“嫁接”型的组织方式，由于扶助者与被扶助者缺乏“血肉联系”，在实践中被证明效果欠佳。一方面，这种组织模式中的被扶助者是被动的，是局外人，他们并没有真正参与其中，把扶贫项目当作自己的事业来做，就像农村很多自来水管坏了，村民跑到乡政府说“你们的”水管坏了，却从没想到这是 “我们的”水管，应该自己负责维修。另一方面，作为“发动机”的外来干部在指导和项目选择时往往因为“水土不服”，其所选项目或者指导的方式不对路，效果不彰，或者所选项目较好运行也较好，但管理者后继乏人，因此，一旦撤走，项目要么终结，要么无法运行，即人亡政息。总之，由于一方面干部责任心、能力、对当地熟悉程度与农村工作技巧、时间与精力、后继干部的衔接良好度，另一方面由于当地的经济社会发展水平、自然地理气候土壤等条件、交通条件、群众的认知、群众的文化素质与习俗等等，这些众多因素任何一个或若干个因素都可能影响上述两种组织模式的运行效果。不可控因素太多，这决定了上述两种组织模式是不稳定的，成功的概率也肯定是比较低的。

我们试图探索一种全新的参与式扶贫组织模式，就是农民自己帮自己，自己监督自己的内生型扶贫组织模式，我们将其称之为“地对地” 组织模式，其特点是“手把手”、 “面对面” 与“心连心”相结合。

其一是“手把手”的帮扶机制。过去的扶贫很多是国家干部来帮扶农民，但往往流于给点现金、物资等等，或者其项目不符合实际而效果不彰。扶贫互助会的帮扶机制强调是农民自己帮自己，是一种立足于乡土实际的组织方式。因为农民自己知道在当地什么项目可行，而帮扶的农民会技术、懂管理，并且对被帮扶的农民的能力、诚信以及实施项目中的情况都知根知底，便于对其指导和监督。具体来说，大妥赊村扶贫互助会采用“3+2”帮扶方式，即3户条件较好的农户（简称富裕户）与2户贫困户搭配组合成一个小组，富裕户一般在资金、技术等方面条件稍好，他们与贫困户结成帮扶对子，在组内相互提供技术指导，督促按时还款，如贫困户不能按时还款时，由富裕户担保或垫付完成贷款回收，这样既保障了资金安全，也达到了扶贫帮困的目的。

其二是“面对面”的监督机制。在扶贫项目的运作中，如何确保项目的有效运行，保持对项目的有效监控，事关项目成败。扶贫互助会也需要有这种全程监控机制，要保证项目是可行的、农户是诚信可靠的和有技术能力的、资金能够安全回收并产生较好的经济效益等等。首先，我们选择了小额信贷项目实施中诚信纪录最好的大妥赊村进行试点。其次，实行小组长负责制和联合担保制度，以小组长负责制为主。这些小组长都是村里的致富能手，经济实力较强。再由小组长邀请或介绍那些讲诚信、能还款的农户形成小组。在小组中结对的3户富裕农户要对2户贫困户进行日常的监督和扶助，保障资金用于生产经营，帮助其提高生产经营技术和管理能力，督促其按时还款和精打细算；第三，会员对其他会员的贷款申请必须着重考察其是否有明确的目标、有具体的计划或项目、是否可行等。第四，资金在乡信用社开设账户，其户头互助会会计设立，存折密码由互助会出纳设立和掌管，但存折由乡政府财务室掌管，相互制约和监督，加强其资金监管和财务控制。此外，乡政府审批贷款申请以及重大开支，信用社托管资金，互助会接受申请并初审，并最后执行。

其三是“心连心”的共享机制。过去一段时间，农家乐式的帮扶其实最终只是帮助少数人富起来，更多的贫困农户既没有富裕起来，也没有分享到发展带来的好处。他们既因为“掉队”而自惭形秽，更容易因为贫困和挫折而对社会产生怨恨和不信任，不利于社会稳定与和谐。大妥赊村扶贫互助会规定，除去资金运作必要费用外，会员借款利息以及银行存款利息等收益的相当一部分将用于社区公益事业，从而实现社区发展利益的共享，促进农村社区的团结与和谐。

3.探索治理能力的配套建设问题

当前的扶贫开发工作面临着一个城乡一体化建设和现代化建设的崭新时代背景。但当前很多农村基层组织是基本处于瘫痪半瘫痪状态，威信不高，能力不强，作用不显，党和政府的各项政策在农村得不到有效和有力的传达、贯彻和落实。互助资金项目的宗旨就是要最终发展农民群众的自我发展、自我管理、自我教育和自我监督的能力，它既是个体层面的，更是体现在组织层面。这种社区治理能力是迎接农村大规模建设的历史时期的必要准备。

大妥赊村扶贫互助会的建设着眼于社区治理能力建设的大局。首先是对农民个体的能力建设，目标是在项目实施过程中，通过手把手地帮扶，实质性地改变贫困农户思想意识和市场经济观念，使其学会一些实用技术水平和管理能力，比如科学种植、科学养殖、科学加工和科学经营，学会精打细算。其次在组织层面提高能力。通过让群众参与互助会管理，比如推选出会长、理事长、监事长和会计、出纳等，让他们在参与互助会的管理中逐步学会自我管理、自我教育、自我服务和自我发展，提高其自治能力。

我们在项目实施过程中，还有意识地将基层组织建设的内容纳入其中。大妥赊村在我们实施项目之初，情况非常复杂。村党支部已经多年没有开展活动，多年没有发展一名新党员，基本上处于瘫痪状态。村内区区几百人却分成四派，其中最突出的是村支书和村民小组长的矛盾，互相拆台，老死不相往来。我们在推进互助会项目过程当中，逐个化解了村内主要矛盾，基本上消除了村支书与小组长之间的隔阂，支部也发展了3名新党员。我们最终实现了以互助会为平台，将村内“各路人马”团结起来，一起推动互助会项目的实施和村内公益事业的建设。

我们的设想是，通过小型项目形式，也就是通过做事的办法，而不是养人（即给他们发工资）或是盖房子的办法来打通基层组织建设的路子。比如将三、五百块钱乃至一、两千块钱的小型扶贫项目给村内已经处于瘫痪半瘫痪状态的各类党群组织去实施（如村内卫生、群众文化活动等等），从而将村支部、村民小组、团支部、老年协会、妇女会等组织激活。这样既促进了农村公益事业发展，促进了社区团结和睦，提高了社区治理能力，同时也培养和锻炼了一批批的人才，我们将那些在这些组织中经受了实践锻炼和群众考验，有威望、有能力、有品德，德才兼备的优秀分子吸收进党组织中，这样就从根本上解决了基层党组织青黄不接、素质不强、威信不高、能力不行的问题，保证党员和党组织的先进性，保持党组织的凝聚力、战斗力和号召力，从而从根本上走出一条农村基层党组织建设的可持续发展路子。

总的来说，开展扶贫互助会试点的直接目标是为农民脱贫致富探索一条可持续的扶贫资金支持机制，从而促进其增产增收。但最终目标是要从制度和机制的层面，探索农村和农民的自我管理、自我发展的能力，因而带有一些“务虚”的性质。这既是挂钩扶贫的题中应有之义，也是各级党委政府加强执政能力，提高执政水平所亟需的，它甚至是比基础设施之类硬件建设更重要的东西。因此可以说，扶贫互助会项目虽小，意义却很大，它不仅是在民族地区需要，在更广阔的内地农村同样是需要和适用的。